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，希望能够帮助到您。

2007年, 经济合作与发展组织 ( OECD)在经过

18个月的调查后所形成的 ?中国环境报告#中指出:

却与世界上最贫穷的国家近似 %

[ 1] 。作为我国经济

社会集聚中心和人类活动最活跃的区域, 城市的工

业化和城市化的高速增长在带动区域和全国经济快

速增长的同时, 也产生了严重的生态环境问题
。近

年来, 随着中央与地方对城市生态环境问题治理力

度的不断加大, 部分城市及部分环境指标已有所好

转, 但城市生态环境整体趋势仍不容乐观, 并影响到

了全国和地方经济的可持续发展。充分认识城市生

态环境问题现状 、成因及其发展趋势, 制定合理恰当

的保护目标, 采取全面有效的应对措施, 确保城市生态

环境与经济发展相协调已成为当前的一项紧迫任

务 。

一 城市生态环境的主要问题

1. 空气污染依然严重

2007年, 空气质量达到和超过国家二级标准的

城市数量比重达到 60. 5%, 劣于三级的比重下降至

3. 4% , 城市空气质量相比 2001年已有所好转

&, 但

我国城市空气污染问题依然严重
。依据世界卫生组

织 (WHO) 2005年发布的空气质量准则中的相关标

准

[ 2], 中国城市空气中的主要污染物质二氧化硫

( SO2)、可吸入颗粒物 ( PM10)等普遍超标 (图 1), 城

市空气质量长期处于不健康状态; 而联合国环境规

划署 (UNEP) 2007的年度报告表明, 中国城市最为

密集的东南沿海地区是全球可吸入颗粒物浓度高于

60( ?g /m

3, 即微克 /立方米 )的两大城市密集区之一

(另一地区为印度半岛 )

[ 3]; 在全球空气污染最为严

重的十大城市中, 中国占了其中的 8个

[ 4]。2. 水体污染普遍, 缺水问题严峻

全国目前有三分之一的河流
、75%的主要湖泊、

25%的沿海水域遭受严重污染

[ 1], 而这些污染水体

主要分布于城市周边或流经城市 。主要城市内湖水

质基本上为劣(类, 超过二分之一的城市市区地下

水污染严重并在整体上呈恶化趋势

&。水体污染造

成了城市地区严重的饮用水安全问题
。在 113个环

保重点城市中, 16个城市饮用水水质全部不达标,

占重点城市的 14%; 74个饮用水源地水质不达标,

占饮用水源地的 20. 1%; 5. 27亿吨取水量水质不达

标, 占重点城市取水量的 32. 3%

)。水体污染也加

剧了城市水资源的普遍短缺 。据水利部统计, 全国

现有的 600多座城市中, 超过三分之二的城市存在

缺水问题, 其中六分之一左右的城市缺水严重, 缺水

总量为 60亿立方米
。

3. ?垃圾围城 %问题突出

全国城市每年产生垃圾 1. 6亿多吨, 占世界总

量的四分之一以上, 且仍以每年以 8% - 10% 的速

度增长; 累计堆存量超过 70亿吨, 占地 5万多公顷,

200多个大中城市已被垃圾所包围

[ 5]。由于我国主

要采取填埋或露天堆放的方式, 城市垃圾所导致的

水体污染 、土壤污染
、空气污染等二次污染问题非常

严重 。

4. 噪声污染明显, 功能区达标率偏低

2007年, 超过 28% 的城市区域环境噪声超过

60dBA(加权分贝 ), 8% 的城市道路交通噪声超过

70dBA; 而在达到较好标准的城市中, 诸多城市的平

均噪声值仅稍好于较好标准的临界值
。在环保重点

城市中, 分别有 10个与 12个城市的区域噪声值和

道路交通噪声值相比 2006年有明显增加。在环保

部门监测的 175个城市中, 各类功能区昼夜达标率

普遍较 低, 其 中 0 类 功能 区 夜间 达 标率 仅 为

32?8%

& 。

5. 城市生态系统整体脆弱

众多学者对国内不同城市生态足迹和生态承载

力的计算结果表明, 我国城市普遍存在较高的生态

赤字, 城市生态系统呈现出较高的脆弱性, 生态失衡

问题严重
。通过 CNKI(中国知识基础设施工程 )检

索到的近 100个城市中, 仅有哈尔滨、丽水 、衡阳
、榆

林四个城市的生态足迹与生态承载力比值低于世界

1. 22的平均值

[ 6], 其余城市的比值普遍在 3以上,

其中天津、武汉 、北京
、太原四个城市的比值均超过

了 20(图 2)

[ 7- 8]。

城市绿地率的不足也表明了我国城市生态系统

失衡问题的严重性 。据国外学者的研究, 50% 以上

的绿化覆盖率能保持城市良好的生态环境
。而根据

住房和城乡建设部统计, 我国近年来城市绿化水平

虽呈上升之势, 但至 2007年末, 城镇绿化覆盖率仅

为 35. 29%, 建成区绿地率仅为 31. 3%。

二 城市生态环境问题成因分析

1. 传统的工业化道路

在长期压缩式经济发展的背景下, 工业的外延

增长方式所引发的大规模工业基础设施建设在短期

内消耗了大量的自然资源 。另一方面, 其所形成的

大规模低效率产业的单位产出在资源与能源消耗数

倍于发达国家的同时排放了更多的废弃物。偏重重

化工业的经济结构则使水、土地 、能源等基本资源高

度紧张, 并在客观上限制了污染程度相对较低的服

务业的发展
。同时, 由于资源环境价格长期扭曲, 污

染治理为工业企业所普遍忽视。在环保重点城市

中, 至今仍有 13个城市的工业企业废水排放稳定达

标率不足 40% , 15个城市重点工业企业二氧化硫排

放稳定达标率不足 20% , 17个城市重点工业企业粉

尘排放稳定达标率不足 10%

) 。

中国工业企业长久以来的主要布局致使传统工

业化发展模式所产生的负面生态环境效应和外部不

经济性多由城市及其临近周边区域承担, 这在资源

型城市尤为明显
。1993年, 在城市市区完成的工业

产值在全国工业总产值中所占的比重达到 66. 4% ,

大量工业废弃物被直接排入市区

[ 9]。近年来, 随着

人们环保意识的提升, 发展较快的大城市开始大量

向外搬迁工业企业 。但由于迁入地区多为城郊
、周

边工业园、临近农村 (很可能是城市的未来扩展区

域 )及相对落后的其他城镇, 加上搬迁后并未严格

配套环保措施, 事实上并未带来城市生态环境的显

著改善
。

2. 脱离客观实际的城市化模式

脱离客观实际的城市化模式主要表现为脱离国

情和产业支撑能力的 ?冒进式 %城市化, 以及城镇蔓

延式发展模式所导致的城市空间失控

[ 10]。而脱离

客观实际的城市化对资源要素的占有和损耗具有不

可再生性, 对环境要素的损害具有累积性

[ 11] 。

在 ?城市化已落后于工业化 %等思想的主导下,

中国仅用 22年就完成了从 20% 到 40%的城市化进

程
。这种超出国情的 ? 冒进式 %城市化给城市生态

环境带来了多方面的压力。城市相较于农村具有更

高的人均资源消耗量和人均废弃物集中产生量

[ 12],

城市人口数量和人口密度的快速提高 ( 2006年城市

人口密度达 1997年的 8倍多 )势必加剧城市单位空

间的污染压力 。大量新增城镇人口的就业需求提高

了城市关停高污染产业的难度, 并在客观上促生了

低水平电子垃圾拆解等污染型产业在城市周边的集

中
。

1990年后, 盲目求大的规划思路和 ?经营城市 %

的冲动加速了中国城镇的蔓延式发展。 1997年至

2007年间, 中国城市建成区总面积扩张了 71%, 其

中北京和宁夏两个城市扩张了 160% 以上

中国城镇的人均占地面积已达到 130平方米, 超过

美国特大城市纽约 112. 5平方米的标准

[ 12]。不切

实际的城市规模消耗了大量耕地 、绿地和湿地, 破坏

了城市周边的生态屏障, 同时增加了城镇环保基础

设施的建设难度
。 2007年, 仍有超过 1. 7万个城镇

未建设污水处理厂

[ 1], 已建污水处理设施的正常运

行率也仅为 50% 。

3. 政府直控型城市环境治理模式

我国城市环境治理职能几乎全由城市政府承

担

[ 13], 这在便于综合管理的同时也导致了政府负担

过重、行为短视和公众参与不足等问题, 致使城市环

境治理无序而低效 。

2000年以来, 全部城市环境基础设施建设及相

当一部分企业的污染治理投资均由政府承担, 企业

自筹工业污染治理投入占环保投资总额比重不足

18%
。这实际上表明, 主要依靠财政的环保投入无

法满足城市的环保需求。而相关部门之间尚未明确

的职责分工及监督缺位则使本已不足的环保资金未

能得到高效利用, 具体表现为城市环境管理与保护

中的多头管理; 城市环境规划制定缺乏科学论证且

执行不力; 环保政策忽视区域关联性, 城乡联动
、城

市群联动难以落实 。

此外, 过于依赖行政力量的城市环境治理在限

制公众参与的同时, 也容易造成公众的冷漠态度和

对立情绪, 增加了城市环境治理的难度
。相关调查

表明, 仅有 18% 的公众会 ?主动了解环保知识 %,

26%的公众 ? 经常采取环保节能行为 %, 同时却有

47%的公众明确表示不会举报环保违法行为

[ 14]。4. 全球化带来的生态环境负面效应

全球化背景下, 产业转移和国际贸易成为发达

国家转嫁环境外部性的两种重要途径, 而我国在一

定程度上已成为发达国家的 ?污染天堂 %

[ 15- 16] 。长

期以来, 我国吸引的外商直接投资主要集中于采矿

业、制造业等污染较为密集的行业, 主要进出口产品

结构也表现出明显的污染密集特征 (表 1)
。另外,

根据海关统计年报, 2006年我国进口废弃物已达到

3895万吨, 进口金额为 133. 47亿美元, 比 1990年

增长了 50倍。如前所述, 城市及其临近周边地区将

是这种产业的主要分布地, 相应的生态环境负面效

应也必将由其来承担 。三 城市生态环境发展趋势

2007年, 在二氧化硫和单位 GDP能耗出现 ?双

下降%时, 一些学者依据环境库兹涅茨曲线 ( EKC),

认为中国环境保护即将迎来 ? 拐点 %, 并出现了 ?苏

南太湖沿岸主要城市环境 +拐点, 已提前出现%的论

断

[ 17]
。但仅凭几项环境指标的好转, 及理论与实践

上尚存在争议的环境库兹涅茨曲线所得出的结

论

[ 18- 19], 显然值得商榷。事实上, 在城市环保欠账

尚未还清, 外向型传统经济增长存在巨大惯性, 城市

化和工业化快速发展阶段重叠的情况下, 我国城市

仍然面临着巨大的生态环境压力 。

1. 传统工业发展模式下的城市环境压力与趋势

由于深层次的体制机制问题尚未解决, 我国依

赖资源和资本高投入的工业发展模式并未改变, 电

子 、钢铁
、机械、石化 、化工
、汽车等重工业仍是许多

城市的支柱产业, 而第三产业比重普遍偏低且增长

乏力 (图 3)。而发达国家城市环境明显好转时, 其

工业从资本依赖型向效率依赖型转变已达百年以

上, 且第三产业已成为经济增长的主要推动力 (如

美国 1980年、日本 1995年和英国 1998年的三次产

业比重分别为: 2. 8?36?61. 2, 1. 9?38. 2?59. 9,

1. 8?29. 5?68. 7)
。若保持目前的工业发展状态和趋势, 并在 2020

年前保持年均 7% 的经济增长速度, 那么在未来十

多年中, 平均每年将有 2173亿立方米水资源 、29. 5

亿吨标煤被工业企业所消耗, 同时产生 27. 3亿吨工

业固体废弃物, 排放 1195万吨工业烟尘
、3315万吨

工业二氧化硫和 382亿吨工业废水。在工业环保设

施缺口尚未得到有效填补的情况下, 这无疑会为本

已脆弱的城市生态系统带来更强的生态胁迫效应 。

2. ?冒进式%、?蔓延型%城市化模式下的城市环

境压力与趋势

根据诺瑟姆的 S型城市化发展曲线, 我国已进

入城市化的快速发展阶段
。国内专家学者的预测也

表明, 至 2020年前, 中国城市化水平将以年均 0. 77

- 1. 16个百分点的速度增加, 并在 2020年底达到

55% - 70% 。即使以较为合理的年均提高 0. 8个百

分点的速度增加, 且假定城市人均资源消耗量和人

均废弃物排放量将保持 2007年的水平不变, 按目前

的城市人均用地水平和资源消耗水平, 在未来十多

年中全国城市将累计消耗 5264亿立方米的淡水, 占

用 2. 6万平方公里的土地, 产生 21亿吨的生活垃

圾, 排放 4200亿吨的生活污水, 增加 468万辆汽车

(未计企业和政府用车 ) 。若延续以往的 ?冒进式 %

和? 蔓延型 %城市化模式, 我国城市生态环境将面临

极为严峻的挑战
。四 城市生态环境保护对策

1. 合理确定城市环境保护目标

制定城市生态环境保护具体对策, 应以合理的

环境保护目标为前提。而合理的目标须遵循系统协

调 、宜居
、分类引导等原则 。系统协调重在协调城市

资源、环境 、生态与社会经济关系, 统筹城乡、区域间

的环境保护协同性; 宜居重在体现人文关怀, 关注环

保投入实际效果, 满足居民对环境的需求; 分类引导

重在因地制宜, 客观看待城市整体发展的地域差异

性
。

就全国整体而言, 要实现城市可持续发展的目

标, 必须在 2020年之前实现城市污染的源头治理,

有效控制主要污染物的超标超量排放, 切实遏止城

市生态环境恶化的趋势。至 2030年, 应基本完成城

市环境保护的历史性转变任务, 实现城市环境保护

与经济发展的同步
、并重、融合, 进一步完善城市生

态环境保护机制, 能有效应对发展中的新环境问题 。

2. 走新型工业化道路

在全国工业化整体处于中期 、第三产业发展滞

后的国情下, 强调以提高效率实现经济增长的新型

工业化道路对我国城市生态环境的改善具有重要的

现实意义
。而要顺利推进新型工业化, 须重点解决

体制层面的遗留问题

[ 20], 主要包括以下措施:

!!! 完善市场经济体制, 减少城市政府对土地
、

水、能源以及信贷等资源的过大配置权。依靠成熟

市场和适当的行政法规使资源流向资源利用效率

高 、环境效益好的工业企业 。

!!! 切实改变以 GDP增长速度为主要指标的

政绩考核标准。在绿色 GDP尚不完善的情况下, 将

城市生态环境的保护与改善纳入政绩考核体系
。

!!! 进行税制改革。消除过去以生产型增值税

为主体的财政税制对各级政府发展价高税丰的重型

化工业产业的 ?鼓动 %效应 。

!!! 改善资源要素和环境价格长期扭曲的问

题
。在资源和环境尚难以准确以货币定量化的情况

下, 合理运用经济手段和行政手段, 对资源和环境的

使用价格进行矫正, 推进 ? 三高%企业的技术改造,

减少发达国家环境外部性的转嫁。! !! 重视产业投资导向的引导作用, 鼓励信息

产业等城市生产型服务业及实行清洁生产的工业企

业, 有利于生态产业链形成, 推动其延伸产业的壮

大 。

3. 积极建设生态城镇

生态城镇既是城市生态环境的发展目标, 也是

促进城市生态保护和环境改善的有效手段
。生态城

镇建设要求从人们的需求和生态系统健康这两个角

度去考虑城市的建设和发展模式, 并以科学的战略

规划和生态学理论为指导进行城市建设, 以实现发

展与自然的平衡。这与哲学中所强调的实现 ? 人的

尺度与物的尺度之间的平衡 %的可持续发展思想本

质一致, 有利于有序推进城市生态环境保护这一系

统性的复杂工程 。

目前我国在生态城市理论及实践方面仍存在不

少误区, 需从以下几方面做出努力:

! !! 以科学
、权威的战略规划统筹生态城镇发

展
。应从生态系统承载力出发, 重点确定合理的城

镇化速度、城镇规模 、产业结构
、环保投资安排等内

容, 并依据当地资源要素配置实施差异化的建设模

式, 从宏观上理顺城镇社会经济发展与生态环境间

的协调关系。

! !! 提高生态价值认识, 构建民主的决策与监

督体系 。应提高政府官员、企业管理者和公众对城

市生态价值的认识, 从根本上消除管理 、生产和消费

中的环境短视行为
。

! !! 充分发挥生态城镇评价标准的引导作用。

修改?生态县
、生态市、生态省建设指标 (试行 ) #, 以

体现城市资源利用效率 、环保法律法规的健全性、居

民综合生存环境状况和绿色消费水平等内容, 纠正

目前存在的认识误区, 如 ?生态城镇规模越大越好 %

等 。

! !! 大力发展循环经济, 构建区域循环经济网

络。应加强工业企业生态循环链和城市生活废弃物

回收利用体系的有机耦合, 形成保障城市生态系统

稳定的区域循环经济网络
。

4. 改革城市环境治理模式

( 1)理顺环保管理机构的关系, 明确城市环境

规划的法定地位

在法律层面, 应清晰界定中央与地方
、城市各部

门间在环境治理中的职责, 解决多头管理、监督缺位

等问题。明确城市环境规划的法定地位, 确定科学 、

民主的环境规划编制
、审核、批准 、实施和监督制度,

充分保障专家
、社会组织、公众意见与意愿在规划中

的反映, 增强城市环境规划对城市经济发展与建设

决策的约束作用 。此外, 应建立建成区与郊区 、城市

与乡村
、城市与城市间的区域联动环境治理机制, 提

高城市环保投入的效率
。

( 2)积极引入市场手段, 推进政府职能转变

改变城市环境治理中对行政力量过于依赖的局

面, 积极运用经济、市场等综合手段, 提高管理效率。

加快政府从环境治理主导投入向引导投入的转变,

通过改革和规范市场准入规则, 推进环保基础设施

建设, 如引入 BOT 、TOT
、合资经营、社区自助等模

式, 积极引导社会资金在城市环保中的投入 。

( 3) ? 改堵为疏 %, 注重培育自愿型环境治理模

式

通过构建多元主体参与共建的机制, 解决城市

环保中的 ?市场失灵 %和 ?政府失灵 %, 缓解政府与企

业 、公众在城市环保领域的对立
。可通过严格的环

境规制、适当的政策倾斜
、公开的环境信息制度、有

效的公众参与平台 、积极的环保宣传等, 增加企业进

行超前环境治理和个人主动环保行为的预期收益,

推进自愿型环境治理模式的发展。

五 结论

传统的工业化道路
、脱离客观实际的城市化、政

府直控型的城市环境治理模式及不合理的世界经济

秩序是造成目前我国城市生态环境问题突出的重要

根源 。在全国工业化快速发展 、城市化快速推进
、居

民消费结构快速转变三大阶段重叠的背景下, 城市

生态环境问题能否有效解决, 不仅关系到城市本身

的发展, 也关系着全国经济的平稳快速发展与和谐

社会建设目标的最终实现
。

城市生态环境问题是与工业化和城市化发展紧

密相关的世界性问题。针对我国城市生态环境问题

的实际情况, 应在借鉴国外经验教训的基础上, 以新

型工业化、生态城镇建设和环境治理模式改革为核

心, 构建完善的生态环境法律法规体系 、管理组织体

系
、资金投入体系、技术支撑体系和多元主体参与体

系, 以更好地实现城市生态环境保护工作的系统推

进 。

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